一、政策性农业保险相关研究及理论背景
（一）农业保险、政策性农业保险的概念及区别
1.农业保险。农业保险指保险机构根据农业保险合同，对被保险人在种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失，承担赔偿保险金责任的保险活动。农业保险有狭义、广义之分，狭义的农业保险仅指种植业、养殖业相关的保险业务；广义的农业保险指农村保险，包含传统的种植业、养殖业保险和农村地区的其它商业性保险。农业保险具有分散农业风险、保障农民收入、保证社会稳定等作用，但因保险标的特殊，农业保险具有风险难以测定、保险价值波动大、经营风险及成本高、赔付高等特点。农业保险依据不同的标准有不同的分类，依据农业种类的不同可分为种植业保险、养殖业保险；依据危险性质的不同可分为自然灾害损失保险、病虫害损失保险、疾病死亡保险、意外事故损失保险；依据保险责任范围不同可分为基本责任险、综合责任险和一切险；依据保险性质的不同可分为商业性农业保险和政策性农业保险。
2.政策性农业保险。按照世贸组织的“绿箱”政策，加入国可通过立法减轻加入世贸组织对农业产业的冲击，因此我国于2002年对《农业法》进行修订，以法律的形式正式采纳政策性农业保险制度的概念。2003年10月，。2004~2017年，，并提出“加快建立”“建立健全”政策性农业保险制度等政策目标。但至今未有法律、法规对政策性农业保险进行明确定义，理论上则主要从政策目标、政策扶持手段、制度特点等方面对其进行了讨论。国内学术界认为，政策性农业保险指运用保险经济制度开展的一种风险管理和社会管理，是政府为支持农业而作出的制度化安排，是利用概率论、大数法则对被保险人从事种植、养殖业中遭受自然灾害、意外事故出现的经济损失给予保险责任范围内的经济补偿的一种保险。
3.政策性农业保险与商业性农业保险的主要区别。由于农业生产行业的特殊性，农业生产受各种自然灾害影响比较大，经营农业保险风险高、成本高、赔付高，市场模式推动农业保险发展存在发展慢、覆盖率低等问题。而世界各国的农业保险无一不是通过发展政策性农业保险来推动的，例如利用财政补贴支持、政府强制推动或诱导推动，因此农业保险（无财政补贴、政府支持的农业保险统称为商业性农业保险）与政策性农业保险的区别不显著。但国内学术界对政策性农业保险与农业保险（商业性农业保险）的区别认识基本达成一致：一是运营目标不同。政策性农业保险基于政策目标（或服务于特定的政策规划）而建立，以保障农业生产、提高农业持续发展为目的；而商业性农业保险是按照市场（或商业）目标建立的，以追求更高的盈利水平为目标。二是业务推动主体不同。政策性农业保险由政府推动开展，通过政府出资成立专营机构或政府财政支持的其它经营主体经营，绝大部分保费由政府买单或通过财政补助；而商业性农业保险的开展只需要商业性保险机构通过市场机制运行即可保证正常运行，保单完全由投保人自己买单。三是盈利能力不同。政策性农业保险产品具有保险责任较广、保险标的损失概率较大、赔付率较高的特点，盈利能力差；而商业性农业保险产品保险责任较窄、保险标的损失概率较小、赔付率较高，盈利能力较强。四是外部效应不同。政策性农业保险具有显著的正外部性，可以增加社会福利；商业性农业保险外部性不显著。五是强制程度不同。无论是发达国家还是发展中国家均是通过立法或配套措施、政策来强制推动政策性农业保险；而商业性农业保险完全是自愿投保，不具有强制性。
（二）相关理论背景
1.农业保护理论。农业作为国民经济的基础部门，行业自身的弱质性决定了农业生产活动高风险、低收益的特质。而农业生产活动中经济收益与政策收益之间、农业经济稳定性需要与现实风险之间的矛盾，客观上要求政府对农业发展的支持和保护。首先，相对于其他行业和生产部门，农业生产受自然条件的影响更大，洪涝、干旱等特大自然灾害不仅影响生产环境，同时对生产成果的完整性和价值具有决定性影响，并且该过程不可逆转。其次，受农业生产活动的季节性和周期性因素制约，生产者的市场预期准确性差，对市场信息的反应不敏感，农产品生产难以及时调整，而市场信号传导中的障碍易导致生产者对供需平衡的错误或过度解读，因此农业生产市场风险远高于其他行业。此外，农户家庭为我国农业生产的主要参与者，农户受农业生产方式和资金实力限制，抵抗风险的能力十分有限。这种市场主体抵抗风险能力与农业生产活动风险成本的错位，直接促进了农业保险作为转移农业风险工具的推广。农业生产者可通过风险转嫁的方式，在保持产权不变的前提下，通过自身财务管理和购买服务的形式将自身经营风险予以分散。
2.福利经济学理论。农业保险的福利价值或效应是在其转嫁农业风险的过程中以促进收入分配和农业产业化发展的方式实现的。首先，保险内生的互助性和保障性决定了农业保险具有调节收入分配的功能，即收入在投保群体中向受灾农民和受灾地区迁移和再分配；政府通过财政补贴的方式将收入在整个国民经济和农业部门之间进行再分配。其次，农业保险的风险转嫁功能促进市场参与者的风险预期下降，减少了生产者和投资者在产业化过程中对风险增加的担忧，进而促进农业产业化进程。而该过程具有提高生产效率、增加国民收入的作用，同时使整个社会的福利也得到增加。最后，农业部门是国民经济的基础部门，农业保险对农业生产居民端和产业端的积极促进和收入保障作用，通过经济部门的交互影响方式，促使国民经济产生有利的乘数效应。
3.制度迁移理论。供给、需求概念在制度领域的引入构成了制度迁移研究的基础，该理论认为市场参与主体对利益的无限追求产生了制度需求，、法律法规形成了有限的制度利益供给。当制度供求平衡时，外部变化将促进制度外部利润的形成，而外部利润在现有制度框架下是难以实现的。面对外部利润的强烈需求冲击，市场规则下权利分配格局失衡推动产生制度创新，即外部利润内化的过程。这种供需关系的平衡在制度演进或外部利润内化的过程中不断被打破和弥合，制度迁移理论为农业保险制度的产生、演变、发展提供了理论依据。各种农业风险的存在客观上迫使农民寻找一个能分散风险、减少损失的新制度。农业保险作为一种制度安排，采用大数法则，能够在时空上有效地分散农业风险，确保农民收入保持稳定，保障整个农业生产的安全。
以上三种理论均对农业保险在分散农业风险、保障农业生产安全、确保农民收入稳定增长、提高农业抵御自然风险能力等方面的功能提供了理论基础，均认为发展农业保险，特别是发展政策性农业保险具有重要的现实意义。
（三）文献综述
国内学者对农业保险、政策性农业保险的相关研究比较多，一部分学者从财政补贴效率、农业保险参保率的影响因素开展研究，一部分学者通过研究发达国家政策性农业保险的制度、立法演变过程等，提出我国发展政策性农业保险的相关建议。肖卫东（2013）通过比较国际、国内公共财政补贴的做法，，但与世界发达国家相比，存在公共财政补贴水平仍较低下、补贴范围较为狭窄、补贴目标较为单一、“联动补贴”机制容易产生不公平现象等问题，提出应优化和完善财政补贴结构。余洋（2013）研究发现，农业保险的保障水平、保费补贴比例在农民参保决策中发挥了决定性的作用，二者有效配合有助于实现保费补贴效用最大化，提出应借鉴美国的成功经验，按照保障水平实施保费补贴差异化，优化农业保险保费补贴政策。黄延信（2013）总结分析了我国政府补贴下农业保险制度从试点以来取得的成效，认为农业保险存在覆盖面低、保障水平低、赔付水平低、农民参保积极性低、地方政府积极性低等问题，加快制度创新尤为重要，可以确保农业保险的可持续性发展。刘妮雅（2016）梳理美国农业保险发展历史，分析2014年农业法案中对农业保险政策的修改调整，归纳美国农业保险的特点、优势，、私营保险公司经营的模式提高了效率，而预防欺诈、浪费和滥用措施的完善保证了公共资金在农业保险中的合理使用。孙正华（2017）研究美国政策性农业保险制度的演变、运行机制特点，认为我国农业保险应积极借鉴美国的做法，通过财政补贴政策、制度框架设计等方式建立以农业保险为核心的农业风险补偿机制，发展形成多层次、多类型的农业保险服务，结合不同地区特点，调整优化财政补贴结构，提高补贴资金使用效率。杨铁良（2017）研究法国农业互助保险发展情况，认为农业互助保险的健康发展需要具备完善的立法体系和农业合作保险组织、高效的互助农业保险集团、结构分明的保险组织架构、高额的政府补贴和再保险分担扶持政策，我国建立互助保险制度需要借鉴法国的经验。刘轶（2017）分析美国、日本和印度三国多层次的农业保险组织运行体系，并总结其经验，认为我国农业保险组织运行体系尚不完善，严重制约农业保险保障功能的发挥，提出农业保险组织运行体系的完善在农业保险发展中尤为重要。
本文在借鉴国内相关研究的基础上，通过研究分析美国、日本等发达国家政策性农业保险制度及演变历程，总结各个发展阶段的经验做法，同时归纳我国政策性农业保险制度的发展历程及成效，对比分析了我国政策性农业保险制度（模式）存在的问题和不足，在借鉴国外经验的基础上提出相关的政策建议。
二、我国政策性农业保险制度演变历程及成效
（一）我国政策性农业保险演变历程
1.萌芽与停滞期（1949~1981年）。我国农业保险试点开始于新中国成立初期，在借鉴苏联经验的基础上，结合当时的国家土改政策和抗美援朝战略，以中国人民保险公司为经营主体，通过行政命令方式开展。但随着国家实现产权垄断、完成农村合作化进程，生产的计划性和国家对农业风险兜底导致保险的财富分配和风险转嫁功能丧失，保险活动失去有效的制度土壤。1958年12月以后，国内所有农业保险业务全部停办，农业保险进入停滞期。
2.恢复与试点期（1982~1993年）。随着我国经济体制改革的开展，我国农业保险制度也随之调整。1982年2月，、畜牧险等业务，农业风险分担方式开始转变，从国家救济模式逐渐过渡到农业保险承担模式，并在全国开展试点。随着全国多省区市相继开展农业险种的试点工作，农业保险快速发展，但该阶段初期农业保险出现保费收入高、赔付率高、亏损率高三大特点，最高赔付率高达136%。同时受商业保险与农业保险盈亏统一核算方式的制约，保险公司陷入“办理即亏损”的恶性循环，保险业务不断萎缩。1987~1988年，政府在农业保险经营方式和核算方式上进行改革，先后设立农村保险部和采用省级农险单独核算机制，农业保险业务进入快速发展阶段。
3.农业保险商业化与持续萎缩期（1994~2003年）。1994年，受财务核算体制改革影响，上缴利税成为人保公司的主要经营目标，农业保险进入商业化运营模式。农业保险作为商业性保险机构的亏损业务，市场出清速度加快，农业保险市场结构剧烈调整。该阶段，商业化经营机构不断退出，农业保险收入占比一直呈下降趋势。截至2003年，国内经营农业保险的商业化机构仅有中国人保和中华联合2家，全国农业保险保费收入4.6亿元（1993年为8.3亿元），占全国财产险保费收入的0.5%，仅占总保费的0.12%。
4.政策性农业保险制度化、规范化发展期（2004年至今）。，“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先实地，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”。在此政策推动下，、上海、吉林等9省市开展政策性农业保险的试点工作，，政策性农业保险进入规范发展期，同时，在政策性农业保险中积极探索财政补贴的试点工作。目前，政策性农业保险已经基本覆盖全国各省区市，涉及农业保险险种达160多个，主要涵盖种养殖业、畜牧业、渔业、林业四大险类，、省、市、县（区）财政补贴政策均稳步落实，我国政策性保险进入制度化、规范化发展阶段。
（二）我国政策性农业保险发展现状及成效
1.政策性农业保险制度、政策框架体系逐步建立。近年来，为推动政策性农业保险的完善和发展，、财政部、。，在经历了制度建立、业务试点、稳步推进、制度完善几个阶段后，对农业巨灾风险分摊机制、农业再保险体系提出了具体要求。2012年，，明确规定农业保险补贴险种。，对政策性农业保险补贴工作作出了相关要求，以确保规范使用补贴资金。此外，，。
2.农业保险业务大幅增加，成效显著。我国农业保险保费收入、风险保障金额、承保面积、承保农作物均大幅增加。2016年全国农业保险实现原保险保费收入417.12亿元，比2007年（53.4亿元）增长了近7倍，同比增长11.26%；赔款支出348亿元，同比增长33.9%，赔付率83.43%，创近年新高（见下图）；提供的风险保障金额为2.16万亿元，比2007年（1126亿元）增加了18倍，年均增幅达38.83%；承保农作物面积17.21亿亩，比2007年增长了6倍；承保农作物品种达到211个，农业保险覆盖全国所有省区，其中玉米、水稻、小麦三大主要农作物承保覆盖率已经超过70%。
3.多种经营模式并行发展，组织形式稳步拓展。目前我国参与政策性农业保险的机构正不断增加，多元化的农业保险组织运行体系基本形成。由于我国农业保险经营模式由省级人民政府确定，故在发展模式和组织形式上存在差异，主要有以下三种模式：一是政府主导型的政策保险模式，该模式采用农户投保、专业保险公司承保、政府财政支持三结合的方式运行，以安华农业保险公司、安信农业保险公司、国元农业保险公司为代表；二是互助农业保险公司模式，采用保险公司市场化运营与保险互助社互助经营双轨制，运营中农户自己投保，，以阳光农业互助保险公司为代表；三是联合共保模式，主要由政府授权或支持，多家保险机构组成一个承保联合体，从而达到分担风险的目的。
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4.财政补贴范围不断扩大，结构日趋合理。随着我国政策性农业保险制度的完善，国家在慎重确定保费补贴险种的同时，逐步加大了财政补贴力度。，补贴种类逐渐扩展到养殖业保险、政策性森林保险、特色农产品保险、设施农业保险等险种，财政补贴险种不断扩充。其中，、养殖业、森林等19个种类（见表1），补贴比例和金额不断增加。2016年，.3亿元，同比增长7.47%（见上图）。
-未完待续-
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