【产业基金】当前PPP会计核算有关问题浅析

归集项目建设成本，反映项目运营情况，为项目竣工决算、绩效考核、政府付费提供财务数据；为银行等融投资机构评估项目风险与投资价值提供会计信息；为内部财务分析，优化管理，降费增效提供核算信息；为项目审计和税务征管等提供基础数据。

这里所谓合理性是指PPP金融资产和无形资产核算模式是否能够真实合理地反映PPP项目的政府付费性质、业务规模等。

1、金融资产模式可能降低了项目公司主营业务收入规模和企业估值

在纯政府付费的PPP项目中，由于金融资产核算模式下由于将政府付费一部分作为金融资产本金收回，另一部分作为“财务费用-利息收入”，而不是将政府付费看成项目公司给政府提供服务所获得对价收入，因而，项目公司账面和报表反映的“主营业务收入”被降低了。在一些公路等项目中，因为运维主要是日常道路的维修养护等，运营成本比建设成本少很多，所以，即便是将运维绩效付费（=（运营成本*（1+合理利润率）））全部确认为“主营业务收入”，项目公司主营收入也很低。如果将政府付费看做是项目公司提供服务获得对价，则政府付费即可全部确认为收入。因此，两相对比，金融资产模式大大降低了项目公司主营业务收入规模。

这对于追求收入规模的社会资本方来说，金融资产模式显然不符合其对合并收入的期望，影响同业营收排名。当前一部分上市公司参与了不少政府付费类PPP项目，按照金融资产模式核算，势必影响其合并后主营业务收入规模，进而可能影响市场对社会资本方的企业估值与投资。

2、金融资产核算模式影响了政府负债水平

 “长期应收款”本身作为金融资产反映的是项目公司的一项债权，根据《企业会计准则解释第2号》，金融资产核算的是，根据PPP合同，在基础设施建造完成后的一段时间内，项目公司具有无条件自合同授予方（政府）获得可确定金额的货币资金或其他金融资产。因此，将基础设施建造和结转科目设置为“长期应收款”，记录与反映的是PPP项目公司对政府的一项长期债权；从“财务费用-利息收入”核算处理看，此项债权就是对政府的贷款。

从融资成本角度看，社会资本因为资信能力一般弱于政府，因此，项目融资成本也会比政府自己直接进行项目融资的成本要高，而较高的融资成本也必将转嫁给政府付费，从而也增加了政府的债务水平（PPP模式只是在时间上对财政压力和债务有所缓解）。此外项目公司还有运营盈利需求，这也需要政府予以支付，从而也增加了政府的债务负担。

3、金融资产核算模式模糊了项目公司所处不同行业的属性差别和服务类型差异

金融资产模式按照利息收入核算项目公司收益，实际上是将项目公司服务当成给政府提供贷款服务，这就将公路、垃圾焚烧、污水处理、管廊、高铁、医疗、学校等不同行业和不同的PPP项目服务，千篇一律为同一服务：贷款服务。这种处理显然模糊了PPP项目的行业属性差异和服务类型差异，既如此，运营绩效考核应该按照贷款服务来设置还是按照行业类别和运营内容来设置呢？

4、金融资产入账口径如何确定

实务中存在两种处理核算口径，一种是按照建设投资成本（混合模式下为金融资产分摊的成本）入账，另一种是包括了未实现融资收益。对于合作期15年，全投资内部收益率在6.5%左右的纯政府付费项目，两种模式下的资产规模相差大概在70%左右。应该以哪种口径入账更为合理，还需要进行探究或根据未来出台的PPP相关会计准则予以确定。

5、金融资产模式影响企业资产摊销的方式

按照解释第二号和核算案例，金融资产在收到政府付费时直接冲减本金，而不是通过成本费用方式进行摊销，而实务中更多地是按照费用方式进行摊销，显然二者处理方式不同，对项目公司成本费用数额影响也不同。

当然，实务中有将建造资产当成固定资产计提折旧方式进行摊销的处理，也不恰当，毕竟BOT模式下基础设施资产所有权属于国家，而不属于项目公司。

6、金融资产核算模式下增值税处理差异

金融资产模式按照贷款服务计缴增值税，而实务中很多地方税务则是要求按照政府付费全额和项目所属行业的税率来计征增值税，当然也有的地方不交增值税，显然二者纳税基数和税率上都不同，影响了项目公司税负，也影响着地方财税收入和财政承受能力。

7、混合模式下区分金融资产与无形资产的合理性分析

混合模式即缺口性补助模式下，项目公司的收益一部分直接来自于使用者付费，另一部分来自政府付费，但二者实际上是同一资产提供的同一服务，应该确认为同一科目进行核算可能更为合理，然而，准则却将其分别确认为金融资产和无形资产。同时，这种处理方式还造成了计算和核算更加复杂繁琐，降低工作效率。

8、BOT模式下缺少政府会计准则对项目基础设施资产进行核算

 BOT模式下政府拥有项目基础设施资产所有权，因此，政府方需要对项目基础设施资产进行核算。根据《政府会计准则第3号——固定资产》第三条“ 公共基础设施、政府储备物资、保障性住房、自然资源资产等，适用其他相关政府会计准则”，可见，政府对于获得项目基础设施资产不能作为政府“固定资产”进行核算。然而，因为没有出台其他相关政府会计准则，导致PPP项目基础设施资产尚不能入账，从而成为了孤儿资产。

另外，金融资产模式下，政府在获得项目基础设施资产的同时，承担着对项目公司无条件支付确定金额的货币资产或其他金融资产的义务。虽然可能因为考核造成的政府付费具有一定的波动性，但准则解释，这构不成支付金额的确定性，从而可以将这种支付义务确认为一项政府债务。因为政府会计准则对这一块规定还是空白，因此，政府方暂时也无法进行账务处理。

无形资产模式下，政府以授予项目公司特许经营权方式获得项目基础设施资产，那如何计量基础设施资产价值呢，是按照取得基础设施所付出的特许权价值作为基础设施资产的成本，还是按照基础设施建造成本进行确认，目前也无准则规定。

1、政府付费如何定性，政府付费与政府补助的区别，与不征税收入的区别，分别怎样纳税和账务处理，需要进行区分与探析。

2、移交核算。移交分为期满移交和提前移交两种方式，每种方式又分为资产和股权移交，是否有偿移交还是无偿移交等，不同的移交方式账务处理也存在较大差异，对项目公司以及社会资本方的损益都有不同影响。

3、基金、信托、资管计划、ABS对PPP项目公司投融资有不同的影响，从而账务处理方式也不相同。

4、大中修费用核算：是按照权责发生制还是收付实现制进行核算，需要根据项目情况予以确定。

当前采用PPP模式运行的项目占比日益增加，尤其在基础设施建设领域，从2014年法律法规的日趋完善，也进一步促使了PPP项目在中国的发展。但是相比近三年的PPP项目数目，2017年的数目呈现了下降的趋势，其中的一个重要的原因之一，财政部公布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（以下简称《通知》）（财办金〔2017〕92号）提出严格新项目入库标准/集中清理已入库项目，同时对绩效评价标准也提出了项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%的新要求，使得众多PPP项目夭折或搁浅。

PPP项目绩效评价是对项目的结果和过程的评价，用以衡量PPP项目的实施是否提高了公共产品或服务质量和效率，是否满足了使用者和政府的要求，以及长期运行过程中是否始终满足合同规定的标准要求，从而给出相应的评价结果，用以反馈，进而提高项目运行质量，改善项目流程。一个成功的绩效评价是PPP项目成功的基础，要求贯穿于整个PPP项目的五个阶段十九个流程，对财务/风险/效率等焦点都做到时效性的评价及反馈。细观PPP项目情况，当前很多PPP项目都存在阶段性绩效评价，阶段性结束归档，缺少反馈及后期再评价，也没有形成全过程的系统的绩效评价，造成了形整神散的地步。另外，PPP项目过程阶段性看似符合合同的标准，满足政府的要求，但是结果却没有做到利益最大化和边际效益最大化，就是因为全生命周期的阶段性脱离，后期的评价和操作脱离了前期的评价和操作，前期的评价和操作脱离了评价的反馈结果和意义。

因此，要想进一步的优化国家PPP项目库，提高PPP项目的质量，首先要出台专门的PPP项目绩效评价法，，，达到实施绩效评价时有系统的法律法规可以参照和规范，有利于提高PPP项目绩效评价结果的准确性和应用性，同时对以后的PPP项目实行提供依据。另外，对以下几个模块集中进行管控，保证PPP项目满足4E原则。

一．财政支出责任管理（挂钩绩效管理）

（1）强化财政支出责任10%红线的硬性约束。建立健全PPP项目财政支出责任台帐（包括已落地/已入库/拟入库项目三种口径的测算），定期汇总统计各级财政支出责任，动态监控，对达到或超出10%红线的地县及时进行风险警示。年度财政支出责任达到10%时，一律不得安排新的政府付费类项目。（挂钩财政承受能力论证）

（2）强化支出责任管理（与绩效管理/特许经营协议约定挂钩，对财政补贴进行调整，以及项目变更后进行财政支出责任的调整）

二．绩效管理（挂钩其它各模块）

1.绩效目标：用以衡量PPP项目的实施是否提高了公共产品或服务质量和效率，是否满足了使用者和政府的要求，以及长期运行过程中是否始终满足合同规定的标准要求，从而给出相应的评价结果，用以反馈，进而提高项目运行质量，改善项目流程。

2.绩效监测：（日常运营绩效监测）（微观层次的绩效评价）

（1）以产出说明为基准（最初设定的关键绩效指标和项目绩效目标）对项目日常运行过程中的绩效监控。

（2）分块监测：财务/风险/质量。（为后期评价提供数据）

3.绩效评价：（全生命周期的绩效评价）分级评价（层次分析法加关键指标分析法，定量与定性评价等）具有针对性的绩效评价（根据项目不同/地区不同）

4.绩效评价应用：

（1）挂钩财政预算支出(回报机制，92号文）。

，规范项目进程，促进项目提高产出效率，提升项目的社会效益（效益最大化，成本最小化，进程最优化）。

（3）丰富国家PPP项目库，为后期PPP项目的进行提高素材。

三．融资及本金管理（挂钩绩效管理）

（1）基本国家政策等要求的注入，包括债本比例/项目的资金需求量与年限（资金到位时间与资金使用计划）/资本金比例[社会资本方或政府和社会资本共同出资占总投资20%-40%（不同行业的比例不同）等。

（2）实时反馈项目公司融资计划落实情况，注入资本金情况，根据国家政策基本要求进行风险警示。

基于PPP项目所承载的重大责任与使命，PPP项目中期评估包括了较为广泛的内容。由于项目建设运营时间跨度大，前后时期的情况表现与要求也不—，中期评估拟分为首期评估与后续评估两种类型。

首期评估是对PPP项目第一次评估时点前的项目建设与运营工作的检查与评价，包括项目选定、建设、运营效率与效益的检查与评价;后续评估是在以后二三十年运营期中可能进行的多次中期评估，是分别对每个评估期运营的效率与效益以及对上期评估后遗留问题处置结果的检查与评价。

中期评估的主要内容将分为两大部分：

一是PPP项目的合规性评价。PPP项目从识别、准备、采购、合同签订到执行，都曾立下了很多“规矩”，以规范PPP项目的执行行为。例如PPP项目要满足城市整体规划要求、维护社会公共利益和劳动者权益、增加社会创业与就业机会;要节约土地、节约能源、保护生态环境;要提高公共产品和服务的数量与质量、确保安全生产;要建立合理的价格体系、收费机制、调价机制以及政府补贴机制，以保证适应政府的财政承受能力;要满足PPP项目合作合同协议、实施方案、项目建设可行性研究报告、工程设计、招标文件所要求的其他条件等等。通过合规性评估，最大限度地发挥PPP项目的经济效益、社会效益和环境效益。

二是对预期经济技术指标实现程度的评价。主要体现为PPP项目合同、协议、可研报告、产出说明等文件所确立的建设任务、建设规模和建设方案中一系列经济技术指标的实现程度，以及PPP项目物有所值定量指标的实现程度。例如，反映建设内容与规模的指标、投资效益指标、相关财务分析指标的实现程度;例如，按照公共部门比较值(PSC)和PPP项目预算值计算时所确立的建设成本、收益、运营维护成本、竞争性中立调整值、风险分担成本、收入、权益等等价值量指标的实现程度。

总之，要通过这一系列初始基数指标与建设、运营实际完成指标进行对照比较，以确定中期评价结果的正负偏离幅度，发现负偏离所暴露的问题并评估问题的风险程度，制订应对措施。