![]()
北京大学国家发展研究院“CMRC中国经济观察”第38次季度报告会于2014年7月26日下午在万众楼二楼举行。会议由国家发展研究院卢锋教授和李力行副教授主持。本文为报告会上半场发布深圳土地制度改革研究报告，国家发展研究院周其仁教授、李力行副教授、王敏助教授、吴鸾莺博士作为课题组成员进行报告并回答听众提问。
报告会上半场首先由李力行教授代表课题组对深圳土地课题的概况进行简要介绍，接着由国家发展研究院吴鸾莺博士介绍深圳土地问题的根源与现状，然后由王敏教授介绍深圳改革的经验，最后由周其仁教授介绍有关农地制度改革的三点补充观察。
![]()
李力行—深圳土地课题概况
土地制度是近些年社会各界关注的热点，尤其是在我国快速工业化、城市化的进程中，农村土地流转问题更是政策的焦点，因为它在资源配置和收入分配方面有重要影响。如何改革土地制度，对我们国家的经济发展有着重要意义。2012年北京大学国家发展研究院课题组承担深圳土地制度改革的研究，这一方面是由于深圳特区经济发展非常迅速，另一方面也是由于深圳作为土地改革研究对象有着特别的吸引力。
深圳的快速发展创造了城市化的奇迹。从1979年到2011年，深圳建成区面积从3平方公里扩大到934平方公里，增长300多倍；城镇人口从3万增加到1500多万，增长500多倍；GDP从1.96亿元到突破11000亿元，增长5000多倍。与此同时，深圳还是中国移民比例最高、最包容、城市化水平最高的城市。
深圳作为土地制度改革研究对象的吸引力来自于以下几点。第一，在深圳高速的城市化、人口流动中产生了巨大的困局，表现在用地方面是“合法”用地和“合法外”用地并存，表现在建筑角度是发达城市与“城中村”的交融。第二，深圳所有土地都已实现了国有化，终结了城乡二元土地制度。在正规统一的土地制度下，非正规的产权制度形态及其对资源配置的影响值得研究。第三，深圳的土地制度改革不涉及耕地保护问题，而是纯粹的如何提高建设用地利用效率的问题。
![]()
吴鸾莺—深圳土地问题的根源与现状
吴鸾莺博士梳理了深圳终结城乡二元格局土地制度的历程，剖析了深圳土地“法内世界”与“法外世界”新二元结构的形成原因，并指出目前的新二元格局严重影响了深圳土地资源配置和市场潜能的发挥。
深圳土地问题是中国土地问题的一个缩影，其形成是由于快速发展的经济条件下土地政策的紧迫调整所致。20世纪80年代以来，大量劳动密集型产业从东亚地区向我国东南沿海地区进行转移。面对良好的发展机遇，深圳迫切需要大量土地来满足外资投资设厂、建设基础设施等方面的土地需求。为抓住机会、吸引外资，深圳开始对受到国家严格计划管制的土地进行政策调整。
1987年12月1日，深圳市政府第一次采取公开拍卖的方式，向市场有偿转让了一块国有土地的使用权，被称之为“深圳第一拍”。当月29日，广东省人大常委会通过《深圳经济特区土地管理条例》，首次规定“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。在深圳先行先试的基础上，，首次使得国有土地使用权的转让具备合宪的制度基础。
然而以上的土地变法都是形势倒逼的产物，显得非常仓促，对土地转让的制度安排缺少全面、通盘的考虑，导致农村集体土地仍被排除在合法转让的范围之外，农村集体土地唯有被征用为国有土地之后，才能进入市场流转，形成“先国有化、后市场化”的独特土地资源配置逻辑。从今天看，虽然当时改革从实际出发，解决了开放环境下城市发展的燃眉之急，为城市发展投资筹集到大量的资本。但日后地方政府在土地财政利益的驱动下，不断扩大征地规模，并限制农村集体分享土地增值的收益，使得“先国有化、后市场化”的资源配置方式在实践中逐步发展为“唯有国有化、才能市场化”。
1987年深圳土地的“第一拍”，打开了工业化、城市化的土地之门。，深圳的增长速度更加迅猛，平均每年新增建成区面积35平方千米，相当于东部一个中等县市的市区面积。如此高速发展的势头，依赖大量新增建设用地，势必受到国家土地管制政策逐年收紧的限制和掣肘。在此背景下，深圳市政府在1992年对原特区内农村土地实行“统征”，即把特区内全部农村土地转为城市国有土地。2004年，深圳市又对特区外实施“统转”，把全部特区外村民转为城镇居民，以此实现深圳市全域的土地国有化。“统征”和“统转”除了谋求国有土地增量的相关收益外，更重要的是谋求消减国家土地管制对城市发展的束缚。在体制上，“统征”和“统转”完成了土地的全盘国有，终结了深圳国有土地和农村集体用地并存的二元格局。
始料不及的是，“统征”和“统转”虽然在名义上终结了城乡二元体制，避免了来自于国家层面对土地管制的束缚，但是却造成了“对下”的麻烦和紧张，并悄然形成了一个新的二元结构。一方面，当时政府征地的补偿远远不能满足村民和村集体的利益诉求，特别是2004年的“统转”，在补偿方面沿用1992年“统征”的标准，但事隔12年，深圳土低价早已翻倍。另一方面，深圳原村民和村集体通过出租厂房和宿舍获得了大量的经济收益，从而使得地租意识逐渐增强，对土地升值预期强烈。当村民和村集体面对政府几乎“掠夺式”的补偿时，产生了强大的抵制，纷纷“种房保地”，在其实际控制的空置土地上“种”上房屋和建筑物，增加了政府未来使用此处土地的拆迁成本和补偿成本，以此保护土地， “违建”行为屡禁不止。“违法”建筑的形态也从最初的一个农户有多幢建筑物发展成为统建楼等非常复杂的形式，令政府的“查违”工作背负上昂贵的行政成本和更大的社会风险。根据经济学原理，只要“违建”的收益大于“违建”的成本，在市场规律的作用下，“违建”数量就将由市场的需求所决定，“违建”行为难以得到根除。
于是，经历1992年“统征”和2004年“统转”的两次推进之后，深圳全域土地在名义上终结了城乡二元的体制，却在全盘国有土地之内，生成了一个“法内世界”与“法外世界”旗鼓相当并密切交织的新的二元结构。根据深圳有关部门2010年的统计，全市农村城市化历史遗留违法建筑普查的总量为35.7万栋，建筑面积3.92亿平方米，用地面积131平方千米，如此规模的“合法外土地”与“违规建筑”，在中国特大城市里颇为罕见。更为严峻的是，生活在“违法建筑”里的外来人口高达700多万，约占全市总人口的一半。
在新二元结构下，深圳发展面临着困境。在政府部门看来，既然土地已经全盘国有，那么实际上仍被村民控制的土地，就是“应征未征，或应转未转”的国有土地，政府征地只需对加盖其上的房屋拆迁给予补偿，并不需要对房屋下面的土地再行补偿；但在原村民看来，由于“统转”时未予足额补偿，或遗留了其他未了的问题，那就是“应补未补”的土地，政府征地时既要补房价又要补地价。
政府名义上拥有土地，但实际上却不能使用；实际控制土地的村民，虽然享用着土地使用、收益和转让的权益，但是没办法进行合法的开发和再开发；而对于市场中的开发者和投资者，他们面临着政府“查违”和“拆违”的风险，以及政策上高度的不确定性，也不敢轻易对土地进行开发。房与地在法律上的分离导致深圳土地陷入“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境。土地和空间资源得不到有效利用，未来将限制深圳的进一步发展。
![]()
王敏—深圳土地改革的实践
王敏教授分析了处理深圳土地制度历史遗留问题的集中思路，并在研究深圳市土地改革有关实践基础上提出相关政策建议。
王敏教授指出，处理深圳土地制度历史遗留问题有以下几种思路。第一种思路是“拆”或者“堵”。但是拆迁成本非常高，除了经济成本和行政成本，还要考虑所谓“违规建筑”里的现有经济社会活动和市民的反应。更进一步考虑，即使拆除了非法建筑，政府开发利用土地的效率并不一定优于村集体的开发效率。第二种思路是“拖”，但是“拖”会使土地要素的可得性很差，严重阻碍经济、人口、资源在地理上高度集聚，最终结果是阻碍深圳的进一步发展。
第三种思路是间接应对“合法外土地”和“违法建筑”，比如在房屋租赁领域把房屋出租分为两类，对有合法产权证明的使用登记制，对无法提供合法产权证明的使用备案制；在工商登记领域放宽企业住所或经营场所登记条件，只要当地相关部门开具经营证明即可；在消防鉴定和网吧管理方面都采用类似的思路。这些做法有一个共性思路，即从实际出发、区别对待、尽最大可能把那些对他人与公众无害的经济活动纳入合法的空间。
第四种方案则是直接处理深圳历史遗留问题和违法建筑的一个创新举措，叫做“城市更新政策”。城市更新政策从2009年开始，具体做法不是由政府来主导，而是引进市场开发主体，对项目地块上的全部物业重新规划、实施二次开发。其中，凡需要拆迁的，由开发商承诺对原业主赔偿，双方达成协议后，政府再以协议出让国有土地的形式，将项目用地转让给开发商。深圳的疆域有限，新增土地面积不大，所以现在二次开发土地利用很大的一块就是来城市更新，如2011年城市更新提供了全市预售商品房面积380万平米中的150万平方米来自于城市更新项目。
最初城市更新项目要求项目立项要求土地的权属必须是百分之百合法。后来考虑到深圳市的具体情况，该政策要求项目申报的时候合法土地占70%以上即可，而要在动工之前所有的土地都变成百分之百合法。进一步地，深圳又提出了“20-15”准则，形成了扩大城市更新范围的新思路。“20-15”准则里的“20”，就是对跟新项目“合法外”用地实行二八分成，当项目申请方同意把20%的“合法外”用地无偿交给政府后，这部分土地就获得了参与城市更新的资格。然后，从余下可开发土地中，再拿出15%来作为公共设施的配套用地。新政策规定，只要满足了“20-15”准则，政府就不再计较“合法非法”，全部项目用地都进入城市更新，并在更新后全部可以合法颁证。合正汇一城和凤凰社区的改造都是深圳成功实施土地制度改革的例子。
“20-15”城市更新政策暗含了许多有益的政策意义。首先，不再过分关注历史遗留问题，而是通过一种“确权税”把非法的土地转为合法的土地；其次，新的城市物业的建设既是物理上的更新，也是产权关系上的更新；最后，这项政策创新突破了“唯有国有化，才能市场化”的城市化模式，厘清了城市规划中市场和政府的边界。
根据深圳市土地制度改革的经验，王敏教授进一步提出了一些政策建议。首先是放宽准入，扩大城市更新范围。首先，可进一步降低“合法外土地”和“违法”建筑进入城市更新的门槛，并制定弹性“确权税率”，可以是随“合法外”用地比例增加而累进的多级税率。需要拓展城市更新内涵，覆盖更多类别的存量资产，从深圳的实际情况看，特别需要把现存工业用地和厂房的利用、改造、更新，放到突出的地位。
其次，需要积极主动走立体城市之路，利用市场机制配置城市的空中和地下资源。深圳目前状况已不能走水平扩张之路，而在城市建设和更新的实践中，适度增加容积率、建筑密度和其他适度增密的做法受到市场欢迎，所以应探索利用市场机制配置容积率的可能。
最后，应推进原村民和村集体“违法建筑”确权，采取的原则应该是针对实际情况，区别对待，先易后难、逐步推进，争取最多数原村民和原集体经济组织的接受、理解、同情和支持。可以制定一系列标准，比如对于“合法内”的土地和房屋，比如一户一栋、480平米以内私宅应该免费确权，一律颁发商品房产权证，对于集体工商用地，应该将集体资产确权到自然人，然后再将产权入股社区股份公司；对于“合法外”、限额内的土地和房屋，应该实行累进确权；对于“合法外”、限额外的土地和房屋，应“暂不受理”；对于非原村民的物业，应当采取“尊重历史、尊重市场契约”的处理态度。
如果这些政策能实施，五年时间大概能将300平方公里“合法外”土地中的一半纳入到合法当中来，大概有1亿平方米的建筑完成“免费确权”，1亿平方米的建筑完成“累进确权”。这样能把300平方公里“合法外”土地上的违法建筑很大一部分合法化，给未来深圳土地市场化打好基础。
李力行教授最后进一步强调，课题组研究建议基本取向是“应该尽可能把绝大多数的活动纳入合法框架”。他还简单介绍2012年后深圳出台的后续改革措施，，、《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》，2014年4月1日开始执行《〈深圳市常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定〉试点实施办法》，采取试点、分类、分步的方式处理违法建筑。
![]()
周其仁—补充观察：城乡土地
周其仁教授介绍了三个与农地制度改革相关的补充观察案例，并向听众介绍了他从事土制度研究的几点发现。
第一个案例是上海的“三个集中”（农民向城镇集中，产业向园区集中，农业向规模化集中）。上海是全国最早实行“三个集中”的地区之一。上海嘉定外冈镇于2005年开始实施第一期项目，这个项目是“农民拿宅基地来置换农民的集中居住”，项目第一期通过置换1128户，共腾出宅基地977亩，然后用其中的514亩建成了一个新的小区，小区共有住房2862套房，平均每户约2.6套房。小区的投资哪里来呢？答案是土地。腾出来的宅基地减去用作小区建设的土地，节余485亩，其中有472亩土地面向市场进行拍卖。农民利用拍卖得到的资金来修新房，从而使得农民用宅基地置换到商品房中。并且新修的房子全部是商品性的，随着市价变动增值，可以合法转让。
实施“三个集中”有赖于上海市政府政策支持。后来成都实行的城乡统筹，基本做法与“三个集中”类似。这个政策后来成了国土部的政策，全称叫“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。背景是各地都想要城镇建设用地的指标，，限制城镇建设用地指标的数量，这样就出现了把农村建设用地减少一点，城市建设用地就增加一些，形成挂钩的一个政策。
第二个案例是重庆的“地票”。，但重庆的地票交易是成都没有的。重庆的农村存在着大量废弃、闲置的土地。重庆面积为8.24万平方公里，大部分地区都是农村，有大量的废弃、闲置的土地，包括过去的乡镇企业所占的土地，也包括农村出去打工，全家迁走留下的宅基地。统计数据显示，1997到2008年之间，重庆农村户籍人口减少4%，常住人口减少28%，农村人均建设用地增长了43%。这种土地资源配置不是很合理。当劳动力出去以后，房子就闲置在那里，一些村庄可以说是“十室九空”。由于没有投资，当地的农民没有办法进行复垦。这些闲置的土地零零星星不大，但是加在一起是一个很大数量。
重庆在改革中设计了地票制度，利用市场机制对地票进行定价。把农村闲置的土地进行复垦，复垦以后全变成耕地，同时盖一些集中居住区，剩下一部分建设用地指标，这些做法和上海类似。重庆跨度非常大，所以可以把重庆两翼闲置农民住宅拆掉，把剩下建设用地指标也就是盖房权利落到中心区来。中心区地价高，土地存在增值，土地增值部分可以拿出一块儿作为复垦的成本。重庆的思路与挂钩有点不同，最重要的不同是地票制度利用了市场机制。重庆市成立了重庆农村土地交易所，盖房子的权利被称为地票。复垦以后结余的土地可以在交易所拍卖，自然人、企业、各种机构可以在土地交易所里竞拍，通过竞争为地票定价。
地票的成交价款扣除复垦成本之后，全部收益归农民和农村集体所有。其中，宅基地收益由农户与集体按85：15分成；属于农户的，由土交所直接打入农户的银行账户；属于集体使用的建设用地，复垦交易后的地票收益归集体。重庆市还设立最低交易保护价，保障农户地票收益不低于每亩12万元。2008—2014年，重庆共完成复垦15万亩，组织交易会35场，交易地票13.74万亩，总成交279.12亿元，亩均20.31万元，惠及17.2万农户。
地票制度在不增加建设用地的总量的情况下提高了资源配置的效率，谁买到地票谁就有权去落地。越靠近市区，农民对地票的兴趣越小，因为离中心区近的农民可以自己开发。到目前为止一共有8.6万亩的地票已经落地，其中97%的地票落在中心城区，72%的地票来源于“两翼”。另外，地票可以在重庆的商业银行进行质押融资，给经济活动增加了新的金融工具。
第三个案例是温州的“房契”。温州市政府2013年8月份出台了《农村产权交易管理暂行办法》，规定12类农村产权包括农村房屋所有权可以在县的范围进行市场交易。温州市下属的乐清市早在2009年就对当时的政策进行了突破，实行农房入市，规定凡本市农民合法拥有住房的，一律给过户。从2009年3月1日起，乐清市成交农房4397件，总面积77.9万平方米，其中县内跨村交易约占一半。
尽管乐清市的农房交易范围2009年就扩大到县，可按照规定，非乐清农业户口仍不能够购买乐清市的农村房屋。实际上，民间过户这种形式一直都存在着。通过房屋中介，房屋的购买者与房屋的所有者可以签订购买房屋的“房契”，房屋的所有者把房屋卖给房屋的购买者。由于不需要到政府部门去登记，非乐清农业户口的人也可以通过这种方式购买乐清市的农村房屋。因为乐清是新兴的电子工业镇，大量非乐清人口对于房屋有需求，通过这种方式买卖的房屋数量是县内农业户口之间交易量的好几倍。
虽然法律文本禁止农房入市，但是事实上农房已经入市了，比如以温州乐清为中心的一片地区，还有很多其它地方像成都的都江堰，都有这种民间开一个房契就转手过户的现象，还有各地的所谓小产权房。因为集体土地上能盖房子，盖了房子可以出租给别人住。出租给别人住如果租期很长，例如一百年其实和卖已经很靠近了，城市的所谓土地转让也就是七十年最长。买卖和租赁是分不开的，只是不同的交易契约。
周其仁教授归纳总结了近年研究土地制度得到的几点发现。第一，本轮农村土地制度改革发源于城市。为什么上海先出现“三个集中”？为什么成都先把上海“三个集中”学过去？为什么重庆搞地票？为什么天津机场周围出现宅基地换房形成的农民居住区？它们有一个共同的原因：城市化后地价上涨，对土地的需求上涨。这种情况下，要素的相对价格发生重大变化，相应的法律、习俗、传统多少少少都要变化。过去中国的改革是农村包围城市，例如包产到户，粮食统购统销改革等。土地改革则不同，是从城市出来的现象。要激活农村的资源，动因和财力来源在城市。
第二，地票、大挂钩、小挂钩、联建、宅基地换房，叫法五花八门，共同的东西就是“转让权”。农民在搞了几十年集体经济之后，终于在上世纪70年代末和80年代初重新界定土地的产权：所有权属于集体，使用权、经营权、收益权属于农户。这一波土地改革非常重要的是要求转让权，有一些资源我不用可以给转让别人用，而且转让给别人用的距离半径拉得越长，潜在利用资源范围来得越大，通过竞争发现的转让价格会更有效率，也就对农民更有利。
第三，要探索对于城市化收益的分享机制。土地涨价要归公这一准则是由孙中山概括的，来源可追溯到19世纪后期美国空想社会主义者亨利·乔治的有关理论。基本考虑是靠近城市的农地市价大涨原因，是因为政府修建了大量基础设施以及城市化带来的大量人口集聚，与那些拥有土地的农民无关。我在“辨‘土地涨价要归公’”专栏文章中分析了这一观点。今天要说的是，通过深圳以及其他很多地方的现实世界实践经验可以看到，土地涨价是可以分成的。完全归公农民不会把地拿出来，还会造成社会紧张。这也是讲的，对城市化过程的土地涨价，要探索国家、中间组织、农民共同分享的机制。各地目前的做法形形色色，应该在各地多样的实践中耐心寻找平衡的机制，然后把它升为正规的法律政策。改革要尽最大可能让多数人经济活动和利益诉求被纳入到法律框架中。
第四，政府应该为市场的建立提供一个合法的框架。政府这只“看得见的手”在创建市场当中是能起一定作用的。例如，地票市场是由重庆市政府设计和垫资的，成都的城乡统筹、三个集中、确权也是政府部门着手在做的，上海的宅基地换房做规划和动员全是镇政府和市建设部门推动的。但是现实生活中政府做事在经济合理性维度上可能会分叉：政府可能越做越上瘾，把资源都弄到看得见的手里来持续玩下去。我们不能单纯或抽象地讨论政府和市场到底是什么关系，而是要经验地具体地研究如何界定二者的合理性边界。建立一个有效的市场，离不开合法的框架，其中既包括法律文本的支持，也包括行政力量的指引；同时要尊重城市化和经济发展本身规律，理性务实面对由此产生的利益诉求，把蕴含在基层和地方实践包含的化解矛盾做法提炼上升为新的合法性规范。合法的框架能够让各方有更稳定的预期，对收敛商业活动当中的很多矛盾，降低摩擦，降低交易费用有非常重要作用。
（本次报告会快报由姜志霄、周广肃、、智琨、张晓玉、苏丹整理，未经主讲人审阅）
![]()
